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Publié le : 22 juin 2018

Jean-François Kerléo, notre directeur scientifique, propose d’inscrire les cabinets ministériels dans la Constitution (22 juin 2018)

Jean-François Kerléo : “Pour une plus grande reconnaissance et transparence des cabinets ministériels”
22 juin 2018 , Acteurs publics

https://www.acteurspublics.com/2018/06/22/jean-francois-kerleo-pour-une-plus-grande-reconnaissance-et-transparence-des-cabinets-ministeriels

Pour le professeur des universités en droit public et directeur scientifique de l’Observatoire de l’éthique publique, Jean-François Kerléo, « l’écart très important entre le gouvernement politique et le gouvernement technique (celui des cabinets et de l’administration) laisse parfois supposer que la Constitution ne régit plus les lieux réels du pouvoir ».

En matière déontologique, la révision constitutionnelle aurait pu être un support particulièrement propice à l’exploration de nouvelles pistes concernant l’organisation institutionnelle des pouvoirs politique et administratif.

Culturellement, l’État français est structuré par une administration dont les efforts en termes de transparence sont louables, mais perfectibles. Ainsi, la France est-elle caractérisée par une alliance très forte entre le personnel politique, souvent issu des grands corps de l’État, et une haute fonction publique qui participe directement à la prise de décision politique, à la rédaction des lois et des décrets. L’expertise de ces hauts fonctionnaires est indéniable et la qualité de leurs travaux, notamment les nombreux rapports publics, est d’un apport inestimable pour le réformisme de l’État. Il n’est donc pas question de remettre en cause cette structuration du pouvoir, même si un plus grand pluralisme des profils au sein de la fonction publique serait bénéfique, mais de l’ouvrir à davantage de transparence et de déontologie afin, d’une part, de clarifier les relations de pouvoir au sein de l’État et, d’autre part, de limiter les conflits d’intérêts.
À ce titre, des zones d’ombre persistent encore au sein de structures hybrides qui sont à l’intersection de la politique et de l’administration. Les cabinets ministériels sont emblématiques de cette hybridation opaque qui contribue à nourrir tous les fantasmes au sujet de l’intégrité du pouvoir. Il en va de même des conseillers du Président – et dans une certaine mesure de son ou de sa conjoint(e) – qui, pour la plupart, sont des conseillers d’État ou en tout cas des énarques, ayant parfois pantouflé quelques années dans le secteur privé. On pourrait encore évoquer les collaborateurs des élus locaux, dont la HATVP [la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, ndlr] peine à contrôler les déclarations en raison de l’opacité qui entoure leur nomination, ainsi que l’exercice de leur activité.

La problématique est différente pour les collaborateurs parlementaires, leur qualification étant moins élevée : il s’agit souvent d’étudiants de Sciences Po qui préparent leurs concours administratifs et viennent se constituer un premier réseau politique, ou bien de personnes moins qualifiées qui gravitent dans le milieu des partis politiques, notamment locaux. Les relations qui se nouent relèvent plus de la vie privée ou professionnelle et des réseaux d’un parlementaire au sein de sa circonscription que des accointances entre grands corps de l’État.

Toutes ces personnes constituent ce que l’on appelle l’entourage des élus, à propos duquel aucun texte ne prévoit de statut ni ne définit de fonctions. Pourtant, le rôle de ces conseillers du Prince est central dans le fonctionnement de l’État. Si, dans le meilleur des cas, le ministre effectue les arbitrages entre les services de son ministère, ce sont souvent les membres du cabinet qui ont à décider du sort des textes ou de certaines dispositions de ceux-ci. De même, le rôle du secrétariat général du gouvernement, ou des directeurs d’administration centrale, déborde la fonction de conseil et se présente plutôt comme celui d’organes quasi législatifs. On dit, par ailleurs, que rien n’est adopté sans l’accord préalable du Palais de l’Élysée, même si le Président ne dispose en droit constitutionnel que d’un pouvoir normatif résiduel.

« Des zones d’ombre persistent encore au sein de structures hybrides qui sont à l’intersection de la politique et de l’administration. »

On est donc bien en peine, aujourd’hui, de dire quel est l’auteur exact, en deçà du ministre qui y adosse son nom sans avoir écrit une ligne, d’une loi ou d’un décret, qui a participé à la rédaction, en est à l’origine, etc. Certes, l’unité de la nation, de la représentation politique, le culte de l’élection ainsi que le maintien d’une certaine culture du secret et de l’image désuète d’une administration comme simple exécutante de la volonté politique, empêchent concrètement de rechercher au sein de l’État ceux qui ont participé à une réforme. Il suffit d’admettre que, en dernier lieu, le Parlement adoptera la loi au cours d’une séance publique pour considérer que la transparence est faite sur une réforme législative. Mais peut-on vraiment se contenter des débats au Parlement dans un contexte où le fait majoritaire est peu favorable à la discussion par les parlementaires des choix de la majorité présidentielle ?

En raison de leur importance dans l’organisation de l’État, on peut s’interroger sur l’intérêt d’inscrire ces organes dans la Constitution (ou au moins dans une loi organique) afin d’en reconnaître l’existence et de garantir une transparence minimale. Actuellement, ces organes sont régis par des circulaires et, dans le meilleur des cas, par des décrets. Si l’on constate une transparence progressive de leurs composition et financement, la pratique des membres officieux reste courante, notamment dans les cabinets ministériels. Or les hypothèses de conflit d’intérêts ne sont pas exclues, le profil des conseillers déterminant parfois une grande part des réformes promues ou exclues. L’empreinte de l’entourage n’étant pas sans conséquence sur la politique nationale, peut-être faudrait-il prévoir une meilleure transparence des fonctions et de l’influence des uns et des autres, ainsi qu’un contrôle déontologique portant sur les intérêts qu’ils sont susceptibles de protéger.

Dès lors, ne pourrait-on pas prévoir dans la Constitution qu’ils exercent leurs fonctions avec « dignité, probité et intégrité et veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts » ? Cette formule issue de la loi du 11 octobre 2013 pourrait s’appliquer pour les conseillers du Président (art. 13), les membres des cabinets ministériels (art. 20) et les collaborateurs parlementaires (art. 25) dans des articles différents, ou bien prévoir un article générique concernant les entourages des élus, en renvoyant à une loi organique le soin de lister les fonctions concernées. S’il n’est pas question de corseter à l’excès le pouvoir politique – une marge de pouvoir discrétionnaire est nécessaire dans la nomination de personnes qui se doivent d’être fidèles aux idées des gouvernants –, un encadrement constitutionnel minimal de ces structures hybrides permettrait d’inscrire dans la Constitution une grande partie des lieux où la politique se décide et où s’exprime le pouvoir de décision.

La Constitution doit organiser le pouvoir politique, et tout spécialement la fabrication de la loi et des décrets. Or l’écart très important entre le gouvernement politique et le gouvernement technique (celui des cabinets et de l’administration) laisse parfois supposer que la Constitution ne régit plus les lieux réels du pouvoir. Il apparaît de plus en plus difficile de concevoir que ce pouvoir de décision s’exprime en-deçà des institutions politiques régies par la Constitution et donc que celle-ci ne reflète plus qu’une part réduite de l’organisation politique.