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Publié le : 17 janvier 2019

Quand le Conseil d'État se méfie des parlementaires... par Lucie SPONCHIADO dans la revue Droit administratif

« Quand le Conseil d'État se méfie des parlementaires. Interrogations à partir de l'arrêt Président du Sénat sur la procédure d'avis parlementaire de contrôle des nominations présidentielles », Revue Droit administratif, n° 1, Janvier 2019, étude 2.

« Can the president appoint principal executive officers without a Senate confirmation vote ? », tel est le titre d'un article paru en 2013 dans The Yale Law Journal. Telle est aussi la question centrale à laquelle le Conseil d'État français fut confronté dans l'arrêt Président du Sénat rendu le 13 décembre 2017, à l'occasion duquel il contribua à redessiner les contours et la portée de la procédure d'avis parlementaire préalable à une nomination présidentielle, établie à l'article 13, alinéa 5 de la Constitution. Introduite par la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, cette mesure n'est pas celle qui retint le plus l'attention. Pourtant, elle suscitait un certain nombre d'interrogations qui ont trouvé des réponses aussi inattendues que critiquables dans l'arrêt Président du Sénat ; premier arrêt dans lequel le Conseil d'État était saisi d'un conflit s'inscrivant dans ce cadre. Alors même que cet article impose de recueillir l'avis de la commission des lois de l'Assemblée nationale et de celle du Sénat pour pourvoir le poste de président de la Commission du « redécoupage électoral », le Conseil d'État décide de ne pas annuler le décret de nomination édicté sans l'avis du Sénat. En refusant de livrer son avis dans un « délai raisonnable », le Sénat aurait, selon le juge administratif, rendu la « formalité impossible » à réaliser. Cette solution mérite réflexion et appelle l'expression d'un « point de vue opposé »

Premières lignes :

Issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 13, alinéa 5 de la Constitution énonce que : « Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa [du même article 13], pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés » . La loi organique du 23 juillet 2010 dresse, dans un tableau, la liste des emplois ou fonctions concernés par cette procédure. Il en va ainsi de postes aussi variés que la présidence-direction générale d'Aéroports de Paris, la présidence du collège du Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur, le gouvernorat de la Banque de France, la présidence du directoire de la Compagnie nationale du Rhône ou encore la présidence de la Commission de l'article 25 de la Constitution. La loi ordinaire du 23 juillet 2010 fixe, en outre, la procédure à suivre pour pourvoir les postes concernés. Au moins 8 jours après que le nom de la personne dont la nomination est envisagée a été annoncé, l'impétrant se présente devant la commission permanente compétente de la première chambre pour y être auditionné ; les commissaires votent et leurs bulletins sont placés sous scellé. La procédure se déroule ensuite, à l'identique, dans la seconde chambre. Au terme de ce processus, les votes sont dépouillés simultanément et le décompte permet d'établir le sens de l'avis. Si la somme des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions, alors le Président de la République ne peut pas procéder à la nomination.

Cette procédure constitutionnelle soulevait un certain nombre de questions qu'une étude des textes pouvait révéler. D'abord, il était permis de se demander si la participation des parlementaires au processus de nomination n'inclinerait pas le juge administratif à considérer que les actes adoptés suivant cette procédure seraient des actes de Gouvernement, qui échapperaient à son contrôle. Ensuite, il était possible de prévoir que, en n'établissant aucun délai s'imposant aux commissions parlementaires pour se réunir, l'une des assemblées pouvait, sans vote, faire échec à une nomination présidentielle. Le Conseil d'État s'est trouvé directement confronté à ces deux problèmes en décembre 2017 à l'occasion d'un recours introduit par le président du Sénat.