Débattre d'une juste indemnisation des élus

L’indemnisation des mandats suscite des controverses récurrentes. Des jugements contradictoires s’affrontent, les élus étant considérés par les uns comme surpayés par les autres comme sous-payés. La question de la juste indemnisation des élus est effectivement centrale pour le fonctionnement des démocraties. Mais elle est alimentée par les passions et les idéologies, tant l’ignorance sur les règles d’indemnisation des mandats est persistante. Notre objectif ici est expliciter les critères et niveaux d’indemnisation et au-delà de permettre un débat raisonné sur une question essentielle. Nous commençons par clarifier les principes organisant l’indemnisation des mandats. Ensuite nous présentons un état de l’indemnisation, qui fait apparaitre une grande variabilité des montants des indemnités et de fortes inégalités entre élus, en fonction des mandats détenus et des cumuls éventuels. A partir d’une meilleure connaissance des situations des élus, nous explorons pour finir des critères et principes renouvelés de calcul des indemnités qui pourraient être discutés dans une perspective réformatrice. Tout au long de notre analyse nous formulons des propositions et pistes de réflexion afin d’alimenter un débat que nous appelons de nos vœux.

L'indemnisation des élus suscite de nombreux débats et controverses, souvent mal posés, alimentés par des rumeurs, scandales ou soupçons les plus divers. Combien gagnent les élus ? Une telle question est rarement formulée en des termes neutres et sans arrière-pensée. Dans un contexte de forte défiance à l'égard du personnel politique, elle s'entend souvent comme : les élus ne seraient-ils pas trop payés pour exercer leurs mandats, ne perçoivent-ils pas des revenus exagérés s'apparentant à des rentes illégitimes, ce phénomène renforçant le fossé qui se creuse entre représentants et représentés ? Souvent la distinction est faite entre d'un côté des élus « de proximité » (maires et conseillers municipaux principalement) qui connaitraient une crise de vocation et qui sacrifieraient leur vie au service de leurs concitoyens sans bénéficier en retour d'une juste indemnisation et, de l'autre, des élus distants « nationaux » qui formeraient une « caste » défendant ses propres intérêts et vivant dans une supposée opulence. Dans un rapport sénatorial portant sur l'exercice des mandats locaux1, 55,6 % des répondants estiment que la faiblesse des indemnités joue un rôle important dans la crise des vocations au niveau municipal2. Le taux varie fortement selon la strate démographique, il oscille en effet entre 52 % dans les communes de moins de 500 habitants et 60 % dans celles de plus de 10 000 habitants. Ces variations sont expliquées à la fois par le temps demandé par le mandat qui, toutes choses égales par ailleurs, est plus important dans les plus grandes communes mais également par la fonction exercée. Sans surprise, cet aspect est plus souligné par les maires et les adjoints que par les conseillers municipaux sans délégation.

Ces représentations viennent percuter d'autres phénomènes qui concernent les élus eux-mêmes. Même si les travaux manquent encore pour le démontrer indiscutablement, on observe une forme de déclassement des positions électives sous certains rapports. Le métier politique semble plus incertain. La multiplication des alternances au niveau national entraine des renouvellements politiques profonds (70 % de novices aux élections législatives de 2017, même si le personnel politique local demeure plus stable, surtout au niveau municipal), tandis que la limitation du cumul des mandats (incompatibilité d'un mandat de parlementaire avec celui de membre d'un exécutif local) empêche de se replier sur le local. Les hommes politiques sont soumis depuis quelques années à une surveillance accrue (déclaration d'intérêt, de patrimoine, contrôle des frais parlementaires de représentation, contrôle de plus en plus précis et médiatisé de l'activité parlementaire et de l'absentéisme...) et ont perdu un ensemble d'avantages (interdiction d'embaucher des membres de sa famille pour les parlementaires, suppression de la réserve parlementaire) même si ces évolutions n'ont en rien atténué la défiance dont ils font collectivement l'objet.

Etienne Ollion a établi la dévaluation monétaire en termes constants de l'indemnité parlementaire sur une longue période (Ollion, 2021). C'est d'autant plus notable que le personnel politique est de plus en plus issu des classes supérieures (au niveau local comme national) et que l'écart avec les salaires des cadres du privé s'est accentué. Le travail parlementaire s'est dévalué et l'honorabilité de l'activité politique s'est dégradée (comme semblent en témoigner les agressions croissantes d'hommes politiques3). On observe peut-être ainsi une banalisation tendancielle du métier politique (les retraits volontaires de la politique sont de plus en plus nombreux comme le montrent la thèse récente de Louise Dalibert et l'actualité4). Les retraits sont d'autant plus importants qu'un nouveau marché de reconversion politique s'est développé, lié notamment aux nouvelles porosités entre mondes politique et économique, du conseil et de l'expertise, amplifiant et déplaçant les termes du traditionnel pantouflage (voir les travaux d'Antoine Vauchez). On peut aussi émettre l'hypothèse que les nouvelles générations d'hommes politiques sont plus sensibles aux couts biographiques (et familiaux) de l'engagement exigé par l'exercice des mandats.

Aussi les indemnités des élus suscitent des jugements contradictoires. Selon les enquêtes, les élus apparaissent tantôt « surpayés », tantôt « sous-payés » (voir les travaux de Mause, 2014), ce qui traduirait assez largement les degrés de confiance, ou de défiance, que les citoyens ont à l'égard de leurs hommes et système politiques (voir Hood, Peters, 1994). Il a aussi été montré combien les liens peuvent être lâches entre les niveaux effectifs d'indemnisation et les appréciations de celle-ci : ainsi les indemnités des membres du Congrès états-unien sont perçues comme trop élevées tout en étant sous-évaluées de plusieurs milliers de dollars (Mause, 2014). A l'ignorance, qui résulte pour une large part d'une opacité qu'on va analyser ici, s'ajoute une méfiance à l'égard de ces élus, réputés trop payés. En France, la situation est ambivalente : une opinion publique très sensible aux avantages de la condition d'élus et des représentants qui au contraire jugent parfois que leur indemnité n'est pas à la hauteur de leur investissement et du niveau social atteint avant de faire de la politique ou du niveau qu'il aurait pu atteindre sans s'engager5.

Ces opinions et interrogations critiques pointent vers des enjeux majeurs pour le fonctionnement des démocraties : celui des fondements économiques du système de représentation et des conditions matérielles permettant à tout citoyen, quels que soient sa fortune et ses revenus, d'exercer des charges électives sans être soumis à des tentations pécuniaires susceptibles de le détourner de l'intérêt général, celui aussi de l'indemnisation d'une activité (un mandat) présentée comme un engagement pour l'intérêt général.

Si la passion, voire la polémique et la dénonciation, dominent largement c'est que la question de l'indemnisation des élus est invariablement investie de jugements de valeur, d'énoncés appréciatifs et d'évaluations normatives. Elle est associée à des enjeux de justice. Ceux-ci ne se limitent pas à la conformité au droit, même si les révélations d'illégalismes et de pratiques illicites rappellent l'importance des dispositions légales. Les enjeux de justice sont beaucoup plus larges, et renvoient aux principes moraux et conventions sociales qui organisent les règles d'indemnisation des élus.

Pour aborder sereinement ces enjeux, il est indispensable de lever le voile d'ignorance qui recouvre ces règles et les rend opaques pour le plus grand nombre, y compris pour les spécialistes en raison du

caractère parcellaire des informations accessibles. Lever ce voile est d'autant plus nécessaire que cette ignorance nourrit des croyances collectives qui font obstacle à un débat apaisé et argumenté sur ce que pourrait être une « juste indemnisation des élus ». L'objectif que nous poursuivons ici n'est pas de déterminer ce que seraient précisément des indemnisations justes ou à quels niveaux elles pourraient être établies, mais il est de clarifier et d'expliciter des critères permettant un débat raisonné sur une question essentielle que nous appelons de nos vœux.

Nous tâcherons donc d'expliciter la diversité des règles et des principes sur lesquels le calcul des indemnités de mandat peut être adossé. C'est au débat démocratique, un débat informé, qu'il revient de définir ce que peut être une juste indemnisation. En revanche, nous considérons qu'une condition générale d'une juste indemnisation réside dans l'explicitation et la clarté des critères et des modalités de fixation des indemnités : la justesse et la justice ne se conçoivent pas sans justifications.

Le système actuel d'indemnisation des élus n'est pas satisfaisant (comme on va le montrer) et suscite à la fois des fantasmes et des mécontentements tant du point de vue des élus que des citoyens. Mais le sujet est tellement sensible politiquement que le débat n'est pas ouvert. Le statu quo prévaut.

Pour l'ouvrir et contribuer à un débat serein et raisonné, on procédera ici en trois temps. Tout d'abord, en présentant les principes actuels de l'indemnisation. Cela permettra, dans un deuxième temps, de dresser un état de l'indemnisation. Ce dernier est mal connu, et le préalable d'un débat raisonné sur la juste indemnisation serait une meilleure transparence et une connaissance de la variabilité des situations. Dans un troisième temps, on explorera de nouveaux principes et critères qui pourraient être pris en compte. Chaque temps de la réflexion permettra de formuler des propositions ou des suggestions de réflexion.

Fichiers

Publié le 15/06/2023